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从孟晚舟女士被捕事件看美国的海外抓捕权限




2018年12月1日,根据美国政府的要求,加拿大警方在华为公司首席财务官孟晚舟女士于渥太华转机时将孟女士逮捕。美国政府要求逮捕的理由是华为公司的子公司在伊朗的业务违反了美国对伊朗的制裁。


这次逮捕事件掀起国际舆论的轩然大波。公众普遍对美国在加拿大境内协调逮捕第三国公民的行为感到震惊。很多人也是从此开始关注美国政府执法机构的海外逮捕权限。


实际上,海外逮捕对美国执法机构而言并不稀奇,只不过最近才开始被人们关注。美国执法机构一直以来都拥有几乎不受限制的海外逮捕授权。美国执法部门如果认定外国公民违反了美国法律并决定对其进行海外抓捕,其授权使用的海外抓捕手段非常丰富:从正规的引渡程序到直接进行海外绑架都在美国国内法的授权范围之内。美国国内法明确授权美国执法机构绕开国际刑警组织或者引渡条约等国际合作框架,在海外通过诱骗甚至绑架等方式对美国认定的违反美国法律的嫌疑人进行抓捕。


海外直接抓捕/绑架


美国法律允许美国联邦执法人员,在没有征求他国同意的情况下,进入他国抓捕在逃人员(美国法院资料自己将此种抓捕行为称为“海外绑架”)。除非发生对嫌疑人“极端”非人道的虐待,美国法院通常认定联邦执法人员有权通过“海外绑架”方式抓捕美国认定的嫌疑人。


在美国法院公开的案件资料中,时常可以找到美国执法机构进行海外绑架的案例。美国的案件资料反映美国从很早开始就有从事海外直接抓捕的传统。


例如,发生在1883年的科尔案中(案件索引号:Ker v. Illinois, 119 U.S. 436 (1886)),当时的美国总统发布了通缉令,通缉位于秘鲁境内的盗窃罪嫌疑人科尔。嫌疑人科尔是秘鲁公民。美国官方将通缉令交由一名联邦执法人员并安排其前往秘鲁向当地政府申请将嫌疑人引渡回国。然而,该名联邦执法人员强迫嫌疑人登上停泊在秘鲁港口的美国船只,并将其运往夏威夷,然后由夏威夷转运至悉尼,最后又由悉尼转运至美国加州接受审判。嫌疑人向美国法院提出抗议,声称美国执法人员对其进行非法绑架。然而,美国联邦法院裁定执法人员的绑架行为并不影响法院依法审判嫌疑人。


美国执法机构的海外绑架抓捕行为一直被延续下来。例如,在1985年,南美洲的贩毒集团绑架并杀害了一名由美国缉毒局派驻在墨西哥境内执勤的美国联邦缉毒人员(案件索引号:United States v. Alvarez-Machain, 504 U.S. 655 (1992); United States v. Matta-Ballesteros, 71 F.3d 754 (9th Cir. 1995))。美国缉毒局怀疑其中一名参与杀害联邦探员的嫌疑人为居住在墨西哥境内的墨西哥公民阿尔瓦茨。1990年4月2日,在没有通知任何墨西哥政府部门,也没有墨西哥执法机关参与的情况下,美国缉毒局暗中雇佣墨西哥当地人员在位于墨西哥境内的嫌疑人的办公室内,将嫌疑人绑架并关押在一个旅店内。次日,实施绑架的墨西哥当地人员将嫌疑人通过私人飞机运往美国并交给美国缉毒局。美国缉毒局所雇佣的墨西哥当地人员并不为墨西哥政府效力。墨西哥政府随后对美国在其境内实施的绑架行为发出了外交抗议。最终,美国联邦法院裁定联邦执法人员对阿尔瓦茨的绑架行为并不影响法院依法审判嫌疑人。


本案中,除了阿尔瓦茨以外,美国缉毒局还在其缉毒人员被害地点找到了另外一名嫌疑人的毛发。此名嫌疑人叫马塔,居住在洪都拉斯共和国境内。1985年4月,马塔在哥伦比亚共和境内停留时被哥伦比亚警方因与杀害美国缉毒人员无关的其他原因逮捕。美国政府随即要求哥伦比亚政府将马塔引渡至美国,但是遭到哥伦比亚政府拒绝。随后,马塔返回了其居住国洪都拉斯。三年后,于1988年4月5日凌晨,美国联邦特工在洪都拉斯当地武装组织“眼镜蛇特种部队”的协助下,在位于洪都拉斯境内的嫌疑人马塔的家中将其抓捕。美国联邦人员将马塔捆绑后用车辆送至位于洪都拉斯境内的美国空军基地,然后经加勒比海岛国多米尼克运送至美国境内。同样,美国联邦法院裁定联邦执法人员对马塔的绑架行为并不影响对其依法审判。


再例如,在达比案中(案件索引号:United States v. Darby, 744 F.2d 1508 (11th Cir. 1984)),美国联邦人员进入洪都拉斯境内将涉嫌贩毒的嫌疑人达比武装抓捕押运回美国。类似关于美国海外直接抓捕行动的案例本文不再一一列举。


当然,美国也意识到这种海外直接抓捕的方式构成对他国司法主权的侵犯,容易引起国际关系恶化,以及造成他国在将来的执法行动中拒绝提供国际司法协助。因此,美国相关规定要求美国检察执法人员在实施海外直接抓捕行动之前(不论是使用本国政府人员还是雇佣民间人员进行)都必须经过美国司法部的审批。


诱捕


美国法律允许美国执法人员,在没有征求他国同意的情况下,通过诱骗的方式抓捕海外在逃刑事犯罪嫌疑人。诱捕可以通过多种方式,比如将嫌疑人引诱至美国本土,公海,或国际空域进行抓捕。也可以将嫌疑人引诱至第三国进行抓捕,驱逐出境,或引渡。


例如,卢汉案(案件索引号:Lujan v. Gengler, 510 F.2d 62 (2nd Cir.), cert. denied, 421 U.S. 1001 (1975))的公开案卷显示,美国政府针对一起跨国贩毒案发布通缉令。为了抓捕位于阿根廷境内当地嫌疑人卢汉,美国缉毒局执法人员雇佣了阿根廷当地人员与嫌疑人联系。该当地人员谎称自己是商人并在玻利维亚境内有矿山生意,需要雇佣嫌疑人作为飞行员运送其去玻利维亚。嫌疑人并不知道此人是被美国联邦人员雇佣来诱骗其进入玻利维亚境内的,于是驾驶飞机进入了玻利维亚境内。嫌疑人进入玻利维亚境内后,被美国雇佣的玻利维亚警察抓获。此案中的玻利维亚警察的行为并非按照本国政府的命令展开。相反,此案中的玻利维亚警察是单纯作为美国雇佣人员行动的。嫌疑人被美国联邦人员与玻利维亚警察押送上前往美国的飞机,在到达美国境内后被美国执法人员正式逮捕。


虽然美国法律允许诱捕,但美国政府同时提醒其检察执法人员,有些国家并不允许向外引渡通过诱骗而进入本国的人员。另外,在第三国进行的诱捕工作很可能被该国视为对自身司法主权的侵犯,从而产生外交问题。因此,在进行诱捕前,美国的检察执法人员必须事先征求美国司法部国际办的意见。


除了上面讲解的引渡,国际刑警红色通缉令,以及海外绑架外,美国还可能使用他国境内起诉,驱逐出境,吊销护照等方式抓捕美国认定的海外犯罪嫌疑人。


国际刑警组织红色通缉令


美国的检察机关可以向国际刑警组织提交发布红色通缉令的申请。国际刑警组织红色通缉令一经发出后,国际刑警组织的任何一个成员国如果在其境内发现被通缉的在逃人员,就会通过国际刑警组织的通信网络通知申请发布此通缉令的国家。随后,如果发现嫌疑人的国家与申请通缉令的国家间可以进行引渡的话,申请通缉令的国家必须在嫌疑人被捕后的规定时间内,提交相关的法律文书和相关材料。


如果在逃人员当前所在国和通缉令申请国之间不能引渡,则无法直接将在逃人员遣返。然而,即便不能从当前所在国直接引渡,红色通缉令的发布仍然可以大大限制在逃人员进一步逃往其他国家的可能。因为一旦该在逃人员进入可以将其引渡的国家或地区,一旦被发现就会被逮捕引渡。


实际案件中,美国检察部门可能以发布红色通缉令作为筹码,向位于境外的人员施加压力。因为红色通缉令一旦发布,即便该人员当前所在国与美国没有引渡条约,该人员的国际旅行能力也将大受影响。一旦该人员因为家庭,工作,旅游或其他原因进入与美国签订有引渡条约的国家(比如绝大多数欧洲国家)就可能被逮捕送往美国。美国执法机构有时会告知境外人员,如果其自愿配合提供协助,作为交换条件,美国政府会保证不会申请发布红色通缉令,而如果该人员不同意自愿配合调查,则美国政府会申请发出红色通缉令从而对该人员施加压力。


基于引渡条约遣返


当需要抓捕海外在逃人员回国时,美国最主要的遣返方式还是通过引渡条约的正规方式进行。即,通过与相关国家签署引渡条约,要求相关国家依条约逮捕其境内的嫌疑人并强制将其送回美国接受调查,审判,或服刑。


美国和中国目前都与很多不同国家签订了引渡条约。然而,中美两国之间目前却尚未签署引渡条约。因此,中美两国之间目前不能基于引渡条约强制彼此境内的嫌疑人返回本国接受调查,审判,或服刑。


虽然美国与很多国家间签订有引渡条约,但是有时也面临无法利用引渡程序将在逃人员遣返的情况。比如,美国可能与特定国家没有签署引渡条约,签署的引渡条约不适用于特定的犯罪行为,在逃人员是当前所在国的公民因而无法引渡,或者当前嫌疑人所在国拒绝执行引渡条约,等等。


当引渡无法奏效时,美国法律允许美国检察执法机关使用引渡以外的其他遣返方式,比如吊销在逃人员护照,要求他国驱逐在逃人员出境,诱捕,或者潜入他国直接抓捕(绑架)等等。由于某些敏感的方式(例如诱捕和海外直接抓捕等)很容易侵犯他国司法主权从而影响外交关系,美国在使用这些特殊遣返方式时增加了额外的内部审批流程。


如上所述,美国国内法授予了美国执法机构广泛的海外抓捕权限。美国司法部官员的近期讲话以及美国《防范中国倡议(China Initiative)》的提出都显示,将来针对涉外中资企业以及其高管,员工,股东等的执法甚至逮捕事件数量很可能会快速增长。因此,了解美国海外抓捕的措施和权限对中国企业评估自身法律风险有很强的指导意义。