2022年2月，自俄罗斯乌克兰事件爆发以来，美国对俄罗斯再次做出经济制裁，对于美国本土和非本土企业而言，当下最重要的任务是全面了解美国制裁措施的法律依据、类型及其影响，及时跟进变化、灵活应对合规风险。本文对近期美国对俄罗斯的最新制裁进行梳理，并提出应对建议。

 

一、美国经济制裁体系概要

 

（一） 法律依据

 

美国对俄罗斯制裁权力来自于美国国内法规定，最高层级立法是：美国《国家紧急经济权力法》——IEEPA( The International Emergency Economic Powers Act) 第1701条, 它授予总统处理“部分或全部来源于美国境外的，对国家安全、外交政策或国家经济产生不同寻常和重大的威胁”的权力，同时规定这种权力的行使应以宣布新的国家紧急状态为基础，而国家紧急状态必须针对这种威胁。目前针对俄罗斯的制裁的主要是以总统根据IEEPA授权以行政命令的方式做出，性质属于专项性法律。

 

执法层面制裁措施的实施由美国财政部负责组织，由美国财政部海外资产控制办公室OFAC(The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury)负责民事罚款执行、由美国司法部（Department of Justice, DOJ）负责刑事处罚的执行。OFAC作为制裁主要执行机构，对俄罗斯执行制裁权力源于United States Code第301节第三条，它赋予OFAC权力，可在未经总统批准、核准或其他行动的情况下，履行法律赋予总统的任何职能，包括实施经济制裁。

 

（二）制裁类型

 

在实践中，美国已通过其国内立法形成了一级制裁（primary sanction）和次级制裁（secondary sanction）的双层制裁体系。以有无美国连接点作为区分标准，一级制裁适用于有美国连接点的交易，直接禁止或限制美国主体与被制裁主体进行特定贸易活动，或第三国主体通过美国连接点与被制裁主体进行特定贸易活动。次级制裁无需美国连接点，对象是具体的行为，直接禁止或限制第三国主体与被制裁主体进行经贸活动，具有长臂管辖的特征。

 

美国经济制裁有多种表现形式，以金融制裁为主，已形成了相对完备的体系，具体可分为三个类别：1.针对特定国家的制裁（Country-Based Sanctions）；2.行业性制裁(Sectoral Sanctions) 以及3.清单系列制裁（List-Based Sanctions），目前美国对俄罗斯采取的制裁包括这三类。

 

二、涉俄企业风险规避

 

（一） 美国最新制裁梳理

 

美国对俄罗斯发布的最新制裁动态如下（截至3月14日）：

 

1.区域性制裁——

 

2022年2月21日，美国总统拜登发布一项新的行政命令，对普京承认独立于乌克兰的“顿涅茨克人民共和国”（DNR）和“卢甘斯克人民共和国”（LNR）地区实施制裁。在该命令中，DNR、LNR以及财政部长与国务卿协商确定的乌克兰其他这样的地区，统称为“覆盖地区”（Covered Regions）。

 

该命令禁止：（1）美国主体在覆盖地区进行新投资；（2）直接或间接地从“覆盖区域”向美国进口任何商品、服务或技术；（3）直接或间接从美国或由美国主体向“覆盖区域”出口、再出口、销售或供应任何货物、服务或技术；（4）美国主体对外国主体从事的上述交易进行批准、融资、提供便利或担保。

 

根据此行政令，美国针对该地区的制裁措施范围较为广泛，目前企业需要关注OFAC后续具体制裁清单的发布。

 

2.行业性制裁——

 

2022年2月24日， OFAC宣布将阻止俄罗斯约80%的银行资产进入全球金融体系。OFAC发布了在第14024号行政令下的两个指令（Directive 2 & 3），将90家金融机构及企业、个人列入多个制裁名单中限制其使用美元进行交易，切断其与美国金融系统的联系。

 

2022年2月26日，美国白宫发表声明，与欧盟委员会、德国、法国、英国、意大利、加拿大领导人共同决定将部分俄罗斯银行剔除在环球银行金融电信协会（SWIFT）支付系统。

 

2022年3月8日，总统发布第14066号行政命令——禁止与俄罗斯联邦继续破坏乌克兰主权和领土完整的努力有关的某些进口和新投资。禁止：

 

（1）向美国进口原产于俄罗斯联邦的原油、石油、石油燃料及其蒸馏产品、油类及其蒸馏产品、液化天然气、煤炭以及煤炭产品；（2）美国人（无论位于何处）对俄罗斯联邦的能源部门进行新的投资；（3）美国人（无论位于何处）对外国人的交易的任何批准、资助、便利或担保，而该外国人的交易如果由美国人进行或在美国境内进行将被本节禁止。

 

2022年3月11日，总统发布一项商品进口行政令，禁止：

 

（1） 向美国进口以下原产于俄罗斯联邦的产品：鱼类、海鲜及其制剂；酒精饮料；非工业钻石；以及财政部长与国务卿和商务部长协商确定的俄罗斯联邦原产的任何其他产品；（2）直接或间接地从美国出口、再出口、销售或供应奢侈品以及商务部长与国务卿和财政部长协商确定的任何其他物品，或由美国人（无论位于何处）出口、再出口、销售或供应奢侈品，俄罗斯联邦境内的任何人；（3）财政部长在与国务卿协商后决定的俄罗斯联邦经济任何部门的新投资，由一名美国人士（无论其位于何处）决定；（4）直接或间接地从美国出口、再出口、销售或供应向俄罗斯联邦政府或俄罗斯联邦境内的任何人提供美元面额钞票的国家或美国人（无论其位于何处）；和（5） 美国人士（无论位于何处）对外国人士交易的任何批准、融资、便利或担保，如果该外国人士的交易由美国人士或在美国境内进行，则该外国人士的交易将被本节禁止。

 

3.清单制裁——

 

SDN清单制裁

美国政府禁止其管辖的实体与个人与SDN（Specially Designated Nationals and Blocked Persons list，特别指定国民（实体或个人））进行任何交易，且SDN所有的任何位于美国的财产均会被冻结。根据OFAC的50%规则，由一个或多个SDN直接或间接拥有50%或以上的实体同样被视为SDN，接受同等制裁。目前，俄罗斯被列入SDN清单的主要包括一些国安情报部门领导人、个别国防和军火公司、北溪2号股份公司以及多家俄罗斯金融机构与银行。

 

SSI清单制裁

SSI清单（Sectoral Sanction Identification）主要针对俄罗斯金融、能源和国防部门的特定实体。清单要求：美国实体或个人禁止与SSI清单所列实体进行与贷款、投资或贸易有关的特定类型的交易，但其他类型交易不受限制。该清单以第13662号行政令为主要依据，禁止美国管辖下的实体或个人与SSI清单上的实体进行特定的4类交易，包括：

(1) Directive 1：为俄金融部门的清单实体提供新的股权投资和融资（14天贷款除外）；

(2) Directive 2：为俄能源部门的清单实体提供新的融资（60天贷款除外）；

(3) Directive 3：为俄国防部门的清单实体提供新的融资（30天贷款除外）：

(4) Directive 4：与开发俄深水、北极近海或页岩项目有关的清单实体进行交易。

 

（二）应对建议：

 

综上，考虑到美国对俄罗斯企业的各种制裁措施，我们认为中国企业需要：

 

1.重点注意“美国联系”（与美国有连接点）

表面上看，三种制裁具有共性：卢、顿地区行政令明确限制的是美国主体在该地区的商品、服务和技术等投资和交易；行业制裁只限制美元跨境清算和能源、奢侈品等行业产品贸易；SSI清单与SDN清单只明确禁止美国实体与俄金融、能源和国防部门的新融投资交易，均属于一级制裁的范畴。但这并不意味着其他交易不在禁令限制范围内，而一旦从事这些交易，就有遭受次级制裁风险。OFAC 2020年的执法活动表明，当一项交易涉及 1.美国银行的外国分行，2.美元，3.美国信息技术（“IT”）基础设施，4.美国国民，或 5.原产于美国的货物时，它可能会被认为具有“美国联系”，从而面临次级制裁，制裁后果包括民事罚款、移交刑事处理、被列入清单等以及其他行政处罚。在与俄方进行交易时，中国企业应当重新对涉及“卢、顿”地区的交易人、最终用户、最终用途进行排查，首先排除“受制裁对象”，其次判断是否存在“美国联系”，尽量使用美元外的货币进行结算，避免通过美国的IT基础设施进行交易和信息传递以及与俄罗斯交易原产于美国的货物等。

 

2.寻求俄方合作

俄罗斯被剔除SWIFT系统后，涉俄交易和结算会受到巨大阻碍.中国企业应及时与俄方交易伙伴沟通，切换其他替代支付网络（例如中国的CIPS系统或俄罗斯的SPFS系统）或者使用人民币进行交易结算，以规避制裁风险和交易麻烦。针对合同履行问题，首先要审查交易全过程，避免与俄直接或间接交易上述行政命令制裁范围内的商品，若经过审查可能出现制裁风险，可及时援引不可抗力条款进行协商对合同条款进行变更或解除。

 

3.积极调整合规计划

俄罗斯是传统的能源出口大国，金融和能源行业是制裁的重点，可能面临OFAC更多、更严格的审查。根据OFAC《执行指南》，企业是否具有完备、不断更新的合规计划也是OFAC从轻处罚的重要情节。因此，相关企业必须重视合规计划的时效性，持续关注涉俄制裁的增加和变化，积极主动调整合规计划，避免出现Whitford案中受制裁公司在OFAC更新了制裁项目后仍长期进行受限贸易活动的情况。对此，中国企业可以任命专门的合规团队，建立交易对象审查机制，及时跟进制裁清单变动，识别清单内实体并阻断相关交易。企业需要制定应急方案，用于应对经初步审查合规的相关交易由于清单变动导致被OFAC列为制裁目标的不利情况。必要时，将企业内部合规计划送第三方法律机构复核以确保合规。

 

（三）其他合规环节建议：

 

为全方位满足企业合规需要，企业在受到制裁调查期间可采取以下措施：

1）自愿向 OFAC 主动披露明显违规行为

2）对于 OFAC 调查提供实质性合作，包括花费资源进行国际调查、一经 OFAC 要求向OFAC 提供清晰、简明、条理清晰的报告文件等；

3）披露在交易前五年内未收到 OFAC 的处罚通知或被发现违规行为的事实；

4）制定正式的书面政策和程序，以防止向未授权的目的地、当事方或活动进行销售；

5）采取有效的补救措施，如暂停履行合同、将资金放入一个冻结账户等

 

若已经受到制裁处罚，应采取如下措施避免制裁再次发生：

1） 增加制裁审查的频率审查

2）增加合规团队人数、加强合规培训；

3）引入第三方对筛查系统进行彻底审查，解决筛查失败问题，如有；

4）审查合同中的制裁与出口管制条款，进行优化和完善

 

需要提请企业注意OFAC制裁加重情节：OFAC 对公司规模巨大、交易量巨大的企业往往给予更高的合规期待，因此，一旦这些企业被调查、被处罚，规模巨大、交易量巨大本身可能被认定为加重情节，因此，大企业尤其需要做好制裁相关的合规工作。

 

其次，OFAC规定了诚实信用原则，企业应避免为了交易，故意设置其他公司或个人或特殊交易流程规避制裁法规，否则会被认定为加重情节。

 

企业应当积极给予OFAC反馈，充分关注OFAC 信函、申请反馈和警告等信息，作好出口合规的相关工作，完善合规政策和制度。OFAC的处罚案例中曾对违反出口管制法律和条例等规定的行为和疏于实施匹配合规政策的行为列为加重情节。 

 

三、小结

 

当今世界局势复杂多变，以美国为主的西方国家对俄罗斯实施的制裁措施层出不穷，制裁体系日渐复杂、灵活多变，对中国进出口企业的合规制度提出了更高的要求。俄罗斯作为中国重要贸易伙伴承受着巨大的制裁压力，中国企业在国际贸易也面临着巨大的制裁风险。为维护自身合法权益，企业加强注重风险的同时加强合规建设，以期在百年未有之大变局的时代背景下取得自身稳定长足的发展。

 

欲知制裁后具体抗辩和司法救济措施，涉及次级制裁的企业个人实体应该怎样合规应对，我们可以怎样建立自己的合规制裁规则，请垂询李明燕律师电话，13917539507，致力于跨境合规的律师团队。

 

无论如何，战争都是悲伤的事，我们祝愿战争早日结束！

 

团队介绍

 

高文律师事务所李元、李明燕律师团队致力于研究合规理论；弘扬合规文化；协助企业建立与其发展阶段相适应的、行之有效的合规管理体系以及合规风险应对机制。

 

李元律师，高文律师事务所合伙人，毕业于中央民族大学，后在美国天普大学获得法学硕士，曾任北京某法院刑事法官，先后审理近1000件刑事案件。现任北京朝阳区律协刑事委副主任，北京多元调解中心调解员，北海国际仲裁院仲裁员。李元律师在刑事合规领域钻研多年，在企业内部反腐败、反舞弊、反职业犯罪、金融犯罪预防及处置等领域拥有丰富的实践经验，曾协助多家企业完成刑事控告立案、刑事风险应急处置，举办多起刑事合规风险防范培训，完成多起刑事合规专项委托，为企业建立行之有效的合规体系。

 

李明燕律师，高文律师事务所金融市场部负责人，毕业于中国政法大学，执业律师，注册会计师，执业18年，并兼任中央财经大学金融专业硕士生导师，著有《企业大合规》一书。李明燕律师擅长公司治理、合规与制度建设，尤其精通企业用工合规领域（劳动用工、期权与激励、竞业冲突、侵犯商业秘密、不正当竞争等）。