在对外投资实践中，部分东道国政府或商业合作方以合资审批、经营许可、税收优惠等为筹码，主要通过三种路径要求中方“配套”转让技术：其一，在投资协议中直接设置“技术出资”条款，以核心技术作价入股；其二，以“本地化生产”为由，要求中方在东道国建设完整生产线并移交工艺流程；其三，通过劳动签证审批，变相要求中方成建制派遣技术人员长期驻留，实现技术经验的实质转移。

在国际投资领域，技术转让的合规边界早已成为各方博弈的焦点。从实务角度而言，以“人员流动”为媒介实现隐蔽的技术转移尤其值得关注。2025年夏季，中国AI公司Manus（以下简称“M公司”）核心团队整体分批迁往新加坡并通过在新加坡注册的新主体继续运营；2025年12月底，Meta宣布完成对Manus的收购，估值超过20亿美元，这直接引发中国商务部于2026年1月对该项收购行为是否构成未经许可的技术出口情形而启动展开合规评估调查程序，最终国家发改委外商投资安全审查工作机制办公室于2026年4月27日正式作出了禁止投资决定，完全否定了该项交易。曾有分析提出，此类“技术—数据—人员—系统”四要素协同跨境的交易模式是否属于中国法律法规禁止或限制出口的技术，以及人员迁移过程中是否以实质方式转移了受管制技术[3]。

《规定》第十三条对此作出了精准而全面的制度回应。该条第一款禁止投资者“出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据”。更为关键的是，该条第二款进一步将规制范围穿透至人员流动场景，明确禁止“以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式”向境外转移受管制物项[4]。

这一双重禁止条款的意义在于：它将技术出口合规审查从“合同形式审查”推进为“实质行为审查”——无论企业以何种名义安排技术出境（直接投资、技术出资、人员借调、联合研发还是境外培训），只要涉及《中国禁止出口限制出口技术目录》[5]列明的受管制技术，均须事先取得出口许可。这从根本上堵塞了以往“以人员流动名义行技术转移之实”的合规漏洞。

这一制度并非孤立存在。《规定》第十三条与我国业已成型的出口管制法律体系无缝衔接：《中华人民共和国出口管制法》构建了涵盖管制清单、最终用户和最终用途审查、管控名单等制度的基础管控框架[6]；《中华人民共和国两用物项出口管制条例》进一步细化了两用物项的出口管控清单与许可程序[7]；《中华人民共和国技术进出口管理条例》则对技术进出口的分类管理、禁止与限制技术目录和许可审批作出系统性规定[8]。三法形成的合力外加《规定》第十三条专门适用于对外投资场景，中国企业在面对东道国“技术换市场”的强迫施压时，拥有了清晰而坚实的国内法依据。

中国企业在海外投资经营过程中，经常面临东道国以税务稽查、反垄断调查、金融监管或国家安全审查等法定事由为理由，要求企业限期提交在中国境内存储的经营数据、用户信息、市场数据等关键信息的情形。在跨境诉讼或国际仲裁中，中国企业更可能面临境外法院或仲裁庭的证据开示命令（Discovery Order），要求其提交境内关键数据。近年来，美国《澄清境外合法使用数据法案》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act，CLOUD Act）以“数据控制者标准”取代传统的“数据存储地标准”，授权美国执法和司法机关直接向受管辖的科技企业调取其全球范围内控制的数据[9]。在“微软诉美国案”中，美国联邦最高法院虽因案件情势变化未作终局裁决，但CLOUD法案的出台使得数据跨境调取的管辖权冲突从理论争议变为现实风险[10]。

在此类情境下，中国企业若贸然配合境外机构从事跨境数据调取和转移行为，极易违反《数据安全法》第三十六条关于“非经中华人民共和国主管机关批准，境内的组织、个人不得向外国司法或者执法机构提供存储于中华人民共和国境内的数据”的强制性规定[11]；若断然拒绝，又可能在东道国引发面临藐视法庭、行政处罚乃至刑事追诉的不利后果。《规定》的出台为此提供了制度性解决路径。

《规定》通过两条路径为数据出境冲突提供了解决框架。第十四条将“跨境数据流动”与资金汇兑、货物与技术进出口、人员出入境等并列为对外投资的法定合规审查事项，明确其须“依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行”[12]。第二十二条则专门针对境外司法和仲裁场景，规定中国境内组织、个人在参与对外投资相关仲裁、诉讼或受到境外司法、执法机构调查，需要向境外提供证据或相关材料时，“应当遵守保守国家秘密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理、出口管制、司法协助等法律、行政法规和国家有关规定”，依法须经主管机关准许的，还应当履行相关法律程序[13]。

这两条规定在实务中极具操作价值：中国企业面对东道国政府或境外法院、仲裁机构的数据调取要求时，可以援引《规定》第二十二条主张相关数据的对外提供须以遵守中国法律的强制性规定为先决条件，需要先在中国境内通过法定程序取得许可——这为企业构筑了“先行审批”的合规缓冲机制，将数据是否出境的决策权从单纯涉及商业事项的决策压力中剥离，纳入中国法律的正当程序框架并产生“盾牌效应”。

《规定》所援引的上述“有关法律”已形成完备的制度体系。以《中华人民共和国网络安全法》[14]、《中华人民共和国数据安全法》[15]、《中华人民共和国个人信息保护法》[16]三部法律为上位法，以《数据出境安全评估办法》[17]、《个人信息出境标准合同办法》[18]和《个人信息出境认证办法》[19]三部规章确立的安全评估、示范合同、专业认证三条合规路径，外加《网络数据安全管理条例》[20]和《促进和规范数据跨境流动规定》[21]的细化完善，中国数据出境管理制度已形成“三位一体”的完整闭环。东道国政府即便以本国法律为由索要数据，亦须尊重中国法对数据出境的管辖权和审批程序——这正是《规定》为中国企业提供的最具实质性的法律盾牌。

长期以来，部分中国企业在对外投资中存在的突出问题之一是资金跨境流动的无序性——以“境外投资款”名义将大额资金汇出境外但实际用途与申报项目脱节，或在境外投资获利后将利润留置于海外以规避境内外汇管理和税务申报。东道国政府有时也会以“资金不到账即撤销许可”等方式施压，要求中方无条件快速汇款。

《规定》在资金跨境领域树立了两道合规闸门。第十二条从程序合规角度确立了投资者的前置义务——“依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交有关材料，并配合有关主管部门的监督检查”[22]。第十五条则首次在行政法规层面确立“境外投资安全审查制度”，规定国务院投资主管部门、商务主管部门会同有关部门“对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查”，相关组织、个人“应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍”[23]。结合第二十七条规定的按投资额5‰至10‰处以罚款以及1至3年市场禁入的处罚[24]，《规定》在资金跨境领域形成了“程序合规—安全审查—违规追责”的监管链条。当东道国以撤销许可或罚款威胁要求中方无条件快速注资时，中国企业可以合规程序和国家安全的法定审查要求为由，正当地拒绝不合理的资金调度要求。

《规定》第十三条对“以人为媒介”的技术转移作出了穿透式规定[25]，其对人员出境的影响远不止于技术保护层面。具体而言，当东道国以“劳务输入配额”、“本地化用工比例”或“签证政策”为杠杆，要求中方成建制地输送技术人员时，中国企业必须首先确认此类人员派遣不构成“变相转移受管制技术”，否则企业及直接负责的主管人员将面临投资额5‰至10‰的罚款和1至3年的市场禁入[26]。在2025年ASML窃密案后，全球主要经济体普遍加强了对技术人员跨境流动的审查，《规定》从中国法层面将人员出境的“技术安全审查”从企业自选动作转变为法定必选动作，这一安排与国际趋势是一致的。

此外，《规定》第二十条规定的领事保护与协助义务[27]也为派出人员在东道国遭遇人身安全威胁或因满足国内合规要求需拒绝东道国要求而面临不当对待时，提供了政府层面的外交保护渠道。

这是《规定》中一个容易被忽视但极其重要的制度安排。第二十二条规定，中国境内组织、个人在参与对外投资相关仲裁、诉讼或受到境外司法、执法机构调查需要向境外提供证据或相关材料时，对于依法“须经主管机关准许的”情形，应当履行相关法律程序[28]。所须遵守的法律不仅包括数据安全和保守国家秘密方面的规定，还涵盖“技术出口管理、出口管制、司法协助”等领域的法律。

这一规定与《中华人民共和国国际刑事司法协助法》第四条第三款——“非经中华人民共和国主管机关同意，外国机构、组织和个人不得在中华人民共和国境内进行本法规定的刑事诉讼活动，中华人民共和国境内的机构、组织和个人不得向外国提供证据材料”——形成了有效的制度衔接[29]。在实践中，当美国等国家的执法机关依据长臂管辖原则向中国海外投资企业发出传票或调查令时，中国企业可以援引《规定》第二十二条，要求对方通过双方之间签署的刑事司法协助协定等双边机制提出正式请求，而非直接向企业施压。这为企业化解长臂管辖困境提供了坚实的国内法依据。

《规定》在授权中国企业“依法说不”的同时，也为中国政府主动维护中国投资者海外权益配备了完整的法律工具箱。

第二十三条建立的“投资壁垒调查制度”规定，投资者在投资目的国遭遇投资壁垒或其他投资经营障碍的，国务院商务主管部门可以组织开展调查，并视调查结果采取调整国别投资政策、禁止或限制有关货物与技术进出口等措施[30]。有关部门事实上已经对欧盟外国补贴条例、墨西哥有关涉华措施等开展投资壁垒调查并作出结论，《规定》为相关调查的开展进一步夯实了法律依据[31]。

第二十四条与《中华人民共和国反外国制裁法》[32]及《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》[33]相衔接，授权国务院有关部门将直接或间接参与制定、决定、实施歧视性投资限制措施的组织、个人列入反制清单并采取相应措施[34]。值得关注的是，2025年商务部已将57家外国实体列入不可靠实体清单，将82家外国实体列入出口管制管控名单[35]；2025年8月，商务部更首次直接援引反外国制裁法对欧盟两家金融机构UAB Urbo Bankas和AB Mano Bankas采取反制措施[36]，标志着中国的对外反制工具已从原则性立法走向常态化实施。

第二十五条进一步授权国务院有关部门，对外国组织、个人“不合理剥夺或者限制投资者及其对外投资正当权益”的行为，采取包括限制其在中国境内投资、禁止其与中国境内组织进行交易、限制其人员入境等在内的反制措施[37]。上述三项条款共同构成了一道“投资壁垒调查—反制清单—交易限制”的递进式防御体系，从根本上改变了中国投资者在海外单方面承受东道国施压的被动格局。

基于对《规定》全文的系统重点解读，我们对中国出海企业提出以下覆盖投资全生命周期的合规建议：

第一，技术合规前置化。 在对外投资项目启动前，依据《中国禁止出口限制出口技术目录》和《两用物项出口管制条例》附属清单，对拟出境的技术、软件、工艺流程逐项筛查；涉及关键研发人员出境或境外联合研发的，应提前评估是否存在“以人为媒介”的实质性技术转移风险，必要时先行向商务主管部门申请技术出口许可。

第二，数据出境体系化。建立覆盖投资全流程的数据分类分级与出境评估制度，根据数据类型（重要数据/个人信息/一般经营数据）选择安全评估、标准合同或专业认证合规路径。特别提示：当东道国政府或境外司法机构提出数据调取要求时，应立即启动内部合规审查程序，依据《规定》第二十二条和《数据安全法》第三十六条，通过中国主管机关依法处理，不能擅自直接提供。

第三，资金跨境合规化。 完善境外投资的核准备案、信息报告和跨境资金登记全链条合规档案，确保资金流向与申报用途一致，在安全审查时做到有据可查。境外投资重大资产处置前，亦应评估是否触发安全审查义务。

第四，人员出境规范化。 将技术人员的跨境派遣纳入企业技术出口合规审查流程，避免因人员借调、境外培训等安排引发“变相转移受管制技术”的合规风险。

第五，防御机制常态化。 密切关注东道国投资政策变化，在遭遇歧视性限制或不合理待遇时，及时通过《规定》第二十三条的投资壁垒调查渠道向商务部反映情况，并可同时利用第二十条的领事保护机制维护外派人员的正当权益。

《国务院关于对外投资的规定》的出台，是中国对外投资法治建设的重要里程碑。有学者指出，该部法律是“回应新时代要求的对外投资立法”，标志着中国对外投资制度“从单一的备案或者核准问题，跃升为一个综合管理问题”[38]；亦有学者进一步将《规定》评价为在个别国家以“国家安全”为名泛化投资限制的背景下，为中国采取维护投资者合法权益的措施“提供了更多的防御性法律工具”[39]。

对于中国出海企业而言，最需要深刻理解的核心逻辑在于：合规已不再是成本，而是守护正当利益的铠甲。《规定》所确立的每一项合规界限——技术出口许可、数据出境审批、资金安全审查、人员出境筛查、境外证据提供的司法协助程序——既是企业必须遵守的法定义务，也是企业面对东道国越界压力时可以援引的“法律盾牌”。在全球投资环境日趋复杂、地缘政治风险持续上升的当下，这套制度让中国企业在“走出去”的每一次博弈中，都有法可据、有理可依。

企业出海，中国合规先行。在对外投资“依法说不”的新时代，中国对外投资新规不仅是约束行为的边界，更是大争之世保护我们来之不易、辛勤积累的发展成果的有力后盾！